LAS NUEVAS NORMATIVAS DE LA EDUCACIÓN A DISTANCIA EN AMÉRICA LATINA
En los últimos años están irrumpiendo un conjunto de nuevas regulaciones de educación a distancia
que se pueden definir como una tercera generación de las regulaciones en este sector.
Están habilitando ofertas cien por ciento virtuales con mayores niveles de flexibilidad y sin apoyos presenciales obligatorios. Esto es resultado del avance de la programación informática y de las tecnologías de la comunicación y la información digitales, pero también se asocia a nuevos paradigmas conceptuales sobre la expansión de esta modalidad y a menores niveles de resistencia. Se vincula también con el aumento de la demanda por este tipo de estudio, sus menores costos y la búsqueda de mecanismos para permitir continuar las dinámicas de aumento de la cobertura, que se han desacelerado. Finalmente, es para destacar la existencia de mayores niveles de conectividad y de acceso a las redes digitales, así como la presencia de una nueva generación de estudiantes no migrantes digitales. La tercera generación de políticas de regulación de la educación a distancia en educación superior habilita diversidad de tipos de ofertas, y conforma una realidad de la oferta con base en “multimodalidades” por parte de los sistemas de educación superior locales. Representa un aumento de la diferenciación de los sistemas de educación superior y, específicamente, de la educación a distancia. Esta nueva normatividad configura una tercera generación de políticas de regulación de la educación no presencial o a distancia, que incorporan la oferta virtual.
Ellas permiten además una mayor diferenciación institucional en la educación a distancia. Sin embargo, una mirada más profunda nos permite verificar la diversidad de estas distintas regulaciones nacionales, su dispersión y su dificultad de convergencia, su entonación diferenciada así como sus particularismos, más allá de que ellas habiliten ofertas de educación superior totalmente virtuales. A continuación realizaremos un análisis de la situación de la educación a distancia en diversos países, y específicamente de la evaluación de las nuevas normativas de educación superior a distancia en Argentina, Brasil, Ecuador, Perú, Paraguay, El Salvador y Costa Rica, que son algunos de los países con nuevas normas. Posteriormente, realizaremos un análisis comparativo.
LA EDUCACIÓN A DISTANCIA Y SU REGULACIÓN EN ECUADOR
En Ecuador, la educación a distancia tiene un largo recorrido, fundamentalmente por el aporte de la Universidad Técnica Particular de Loja (UTPL), expandida bajo un modelo semipresencial de primera generación (Correa, 2013). La incidencia de la matrícula bajo la modalidad a distancia se distribuye entre el posgrado y el grado, y representaba el 11,34% de la matrícula superior en el país para el 2013. En ese mismo año, en la cobertura de educación a distancia, el sector privado era altamente dominante: mientras el sector público cubría el 10,85% de esa matrícula, el sector privado cubría el restante 89,15%. Tal situación muestra una alta concentración institucional, tanto en el grado como en el posgrado. En el 2012, la matrícula de posgrado a distancia era de 5947 estudiantes y se concentraba en la Universidad Técnica Particular de Loja (UTPL) con el 86,7% de los estudiantes, en tanto que la matrícula de la Universidad de Especialidades Espíritu Santo (UEES) alcanzaba el 4,18% y, en UNIANDES, el 9,08%. La concentración de la UTPL en el mercado a distancia a nivel del grado era del 74,76% de la matricula a distancia para ese año. Impulsando un cambio del modelo unimodal a distancia, la Ley Orgánica de Educación Superior (LOES) del año 2010 estableció la existencia de las multimodalidades, al disponer en el artículo 169 que el Consejo de Educación Superior (CES) deberá aprobar el reglamento “de régimen académico y títulos, y de régimen de posgrado; y de las modalidades de estudios: presencial, semipresencial, a distancia, en línea y otros” (SENESCYT, 2010). Ello fue un cambio en tanto la norma anterior del Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP) solo autorizaba ofertas presenciales, semipresenciales y a distancia (Rubio y Morocho, 2014). La nueva LOES, además, estableció claramente en su artículo 122 la diferenciación en el otorgamiento de los títulos, al disponer que en estos se deberá “establecer la modalidad de los estudios realizados”. En esa línea, posteriormente en el 2013, en el Reglamento de Régimen Académico (RRA) aprobado por el nuevo órgano de regulación, el Consejo de Educación Superior (CES) estableció en su artículo 39 un carácter más amplio al disponer que las instituciones de educación superior podrían impartir sus carreras y programas bajo las modalidades de estudios o aprendizaje presencial, semipresencial, dual, en línea, y a distancia.
Finalmente, en el 2015, el CES aprobó un reglamento específico de educación a distancia de acuerdo a lo dispuesto por la Ley Orgánica de Educación Superior (2010) y el Reglamento de Régimen Académico (2013). Este continúa las líneas trazadas por los marcos normativos referidos, y en tal sentido modifica la norma anterior de educación a distancia del año 2009, es decir, de cuando existía el CONESUP, que solo habilitaba educación a distancia tradicional. La nueva norma regula los aspectos de gobernanza del sistema y la habilitación de diversas modalidades sobre parámetros comunes y, a la vez, diferenciados de aseguramiento de la calidad. Ella establece mínimos niveles de funcionamiento para la modalidad, específicamente, para las distintas tipologías (a distancia y virtual). Dispone la existencia de una unidad administrativa y académica de gestión en un nivel elevado de la estructura institucional y que tanto la gestión académica como tecnológica estén a cargo de unidades especializadas, con personal formado en la modalidad, que el equipo académico esté conformado en forma articulada entre profesores, profesores instructores, tutores y técnicos, donde el profesor sea el responsable académico del curso. Asimismo, establece que la oferta de educación a distancia se debe realizar con apoyos tutoriales locales a través de centros de apoyo y actividades presenciales, en tanto que la oferta de educación en línea se debe apoyar en recursos de aprendizaje digitales e interactivos y prácticas preprofesionales presenciales, a cargo de tutores especiales. La norma establece una cantidad de tutores, profesores y estudiantes por curso, siendo en el caso de los tutores uno por cada 50 estudiantes, adicionando una cantidad asociada a la tasa de deserción existente. Sin embargo, la norma incluye la posibilidad de utilizar los MOOC hasta el 15% de los cursos, sujetos a evaluaciones presenciales. Esta es la primera norma de la región que incorpora la modalidad de educación automatizada de los cursos en línea. La norma habilita la posibilidad de periodos académicos flexibles con tiempos diversos de estudios, pero fija un mínimo de ocho semanas por curso y propende a la articulación de las asignaturas entre las diversas modalidades para facilitar trayectorias continuas entre ellas.
Dispone que los estudios de grado requieran la existencia de exámenes finales de conocimiento o de habilitación profesional. En relación a las estrategias de aprendizaje, establece la necesidad de mecanismos de acceso flexibles y, en el caso del sector público, nivelación a cargo de las instituciones para los estudiantes de menos formación, a cargo de una unidad curricular de nivelación donde se documenten las formas de evaluación del ingreso y los cursos para nivelar, formar capacidades de autoaprendizaje y aprendizaje bajo estas modalidades. Estos cursos propedéuticos de nivelación pueden ser continuos durante los recorridos académicos, para garantizar los aprendizajes y no solo al inicio. Los centros de apoyo requeridos para ofertar bajo la modalidad de educación a distancia deben ser autorizados por separado a los programas. Finalmente, la norma dispone que no se pueden ofertar carreras o programas en línea o a distancia en ciencias biológicas y afines, medioambiente, ciencias físicas, Ingeniería y profesiones afines, Industria y producción, Arquitectura y construcción, Agricultura, Silvicultura, Pesca, Veterinaria y Salud (RRA). Ello está además en concordancia con la estratificación que se ha realizado en el sistema por parte del Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES) y, en tal sentido, se dispone que las carreras de licenciatura y posgrado de especialización y maestría podrán ser ofrecidas en línea por las instituciones de educación superior que han obtenido categoría “A” y “B”, en una o dos de las últimas dos evaluaciones.
LA EDUCACIÓN A DISTANCIA Y SU REGULACIÓN EN ARGENTINA
La estructura legal de soporte de la educación a distancia se apoya en la Ley Federal de Educación 24195 del año 1993, cuyo artículo 24 establece que “la organización y autorización de Universidades alternativas, experimentales, de postgrado, abiertas, a distancia, institutos universitarios tecnológicos, pedagógicos y otros creados libremente por iniciativa comunitaria, se regirán por una ley específica”. Ello derivó en la Ley de Educación Superior 24521 del año 1995, que autorizó la creación y el funcionamiento de las diversas modalidades a distancia, previa evaluación de su factibilidad y de la calidad de su oferta académica, y sujetas a la reglamentación del Poder Ejecutivo. A partir de allí, el marco de funcionamiento de la educación a distancia se realizó por normas inferiores, al tener los gobiernos esta facultad de regulación. Esto se dio por el Decreto 81 de 1998 y la Resolución Ministerial 1717 del año 2004. Ellas fueron de tipo restrictivo a su expansión (Santángelo, 2008). En el 2011 se aprobó la Resolución 160 de regulación de todos los posgrados, que establece los criterios específicos para la oferta a distancia en este nivel. La Resolución del año 2004 estructura un sistema a distancia de tipo semipresencial al obligar a la existencia de centros de apoyo para la oferta del servicio en esta modalidad. Esta resolución profundiza en los requisitos establecidas en el año 1998, que fue la primera reglamentación que se aprobó por el Ministerio de Educación, de acuerdo a las disposiciones y restricciones existentes en la Ley de Educación Superior 24521 del año 1995 y sus decretos reglamentarios. La normativa establece los requisitos y características que deben tener las ofertas universitarias para obtener el reconocimiento oficial y la validez nacional de sus títulos y ofertas a distancia. Esta Resolución ministerial 1717 establece una jerarquía de requisitos asociados a los niveles de enseñanza, con un mayor nivel de regulación en los posgrados.
Asume que a un mayor nivel de formación se requieren mayores estándares y controles de la oferta. Así, establece una escala de exigencias desde el primer nivel de los doctorados, las maestrías y las especialidades; un segundo nivel para las carreras de grado como licenciaturas, ingenierías y demás títulos mayores, y un tercer nivel más flexible para las carreras universitarias menores, tales como las tecnicaturas y los títulos intermedios, que en Argentina se denominan pregrados. Además, establece que a mayor nivel de formación ofrecida se demanden mayores exigencias en los componentes principales para autorizar la oferta a distancia. Ello ha determinado una expansión distorsionada de la educación a distancia. Los ejes de la regulación y el funcionamiento de la oferta a distancia fueron la explicitación documental y práctica de la existencia de un modelo educativo: una efectiva dinámica de interacción docentes-estudiantes y estudiantes entre sí, materiales especiales para la enseñanza, requisitos mínimos de niveles de formación docente, tecnologías digitales de información y comunicación, un formato de evaluación y el funcionamiento de sedes de apoyo. Ello conformó, en síntesis, un modelo de educación a distancia con apoyo de sedes y plataformas, sujeto a autorizaciones centrales del Gobierno, altamente documental de insumos y procesos. Bajo este modelo se expandió una oferta de pregrado y, en menor proporción, de posgrados con apoyo en sedes. Los centros de apoyo para las diferentes actividades presenciales o mediadas tecnológicamente, de las carreras o programas bajo la modalidad de Educación a Distancia, debían tener requisitos mínimos de funcionamiento, podían ser creados mediante acuerdos con instituciones educativas y debían ser autorizados por la Secretaría de Políticas Universitarias.
En el año 2007 se estableció un acuerdo entre el Ministerio de Educación Nacional, el Consejo Federal de Educación, la Secretaría General del Consejo Federal de Educación y la Comisión Federal de Registro y Evaluación Permanente de las Ofertas de Educación a Distancia, que estableció una gestión y administración federal de las ofertas formativas de educación a distancia posibilitando una articulación intra e interjurisdiccional para la gestión federal y provincial de los estudios a distancia. Ello permitió que las ofertas de educación a distancia —más allá de trámites y requisitos— tuvieran cobertura nacional, a diferencia de las ofertas presenciales que son casi exclusivamente provinciales. Ese escenario configuró un espacio potencial de crecimiento especial para las instituciones con ofertas a distancia. El aseguramiento de la calidad de la educación a distancia es diferenciada a nivel del grado y del posgrado. En el grado, para ofertarla se requiere que el programa obtenga el reconocimiento oficial y la consecuente validez nacional por parte del Ministerio de Educación. Sin embargo, si la carrera ha sido declarada de interés público debe ser acreditada por la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), para lo cual se evalúan diversos componentes —tales como la carga horaria, los contenidos curriculares o la intensidad de la práctica prevista en la carrera— de acuerdo con diversos estándares de calidad propuestos por el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) y aprobados por el Ministerio. En el área de posgrado, para todas las ofertas de especialización, maestría y doctorado, la acreditación por parte de la CONEAU es obligatoria. En estos casos, y recién en segunda instancia, el Ministerio de Educación otorga reconocimiento sujeto a si el programa fue acreditado previamente. El haber establecido la acreditación obligatoria para los tres niveles de posgrado y para las carreras de interés social, que a la fecha son 13, ha llevado a una diferenciación de la acreditación como proceso obligatorio. La nueva figura es llamada “categorización” y es voluntaria en el marco de la presentación a la acreditación. En este sentido, la acreditación refiere a los estándares mínimos de calidad en tanto que la categorización refiere a los estándares superiores. A esta última, sobre la base de determinados estándares, se le asignan las letras “A”, “B” o “C” como niveles de calidad del programa categorizado. En ello se incluyen tanto aspectos académicos como aspectos organizacionales e institucionales. La vigencia de los procesos de acreditación es de tres o seis años, siendo la primera vez que se presenta una carrera ante CONEAU de un máximo de tres años. Las políticas de acreditación de CONEAU han ayudado a detener la aparición de instituciones extranjeras y programas académicos externos que se ofrecen directamente o a través de convenios con universidades locales. En este sentido, es una educación a distancia local. La regulación inicial tuvo su primer cambio con la flexibilización en el área de posgrado, con la aprobación de la Resolución 160 del 29 de diciembre del 2011 que estableció nuevos ejes en la oferta de posgrados en el país al modificar la norma anterior de regulación de posgrados —dada por la Resolución 1168 de 1997— e imponiendo, también, nuevos criterios para los posgrados a distancia.
Al permitir una oferta totalmente virtual, la nueva normativa de posgrado del 2011 introdujo una mayor flexibilidad y nuevas oportunidades para la educación a distancia en este nivel. La norma estableció que los posgrados podían ser tanto presenciales como a distancia, y mantuvo el criterio de la norma del 2004 que englobaba en esta categoría a todas las propuestas educativas tales como educación virtual, e-learning, semipresencial, asistidas, blended learning, etc. En tal sentido, la nueva norma de 2011 no establece la obligatoriedad de sedes para realizar las ofertas a distancia. Con este escenario, el sistema a nivel de posgrado pasa a tener una mayor flexibilidad que el de grado, al poder habilitar todos los niveles de posgrado a distancia, incluyendo la oferta virtual sujeta a la aprobación por parte de CONEAU. Este marco normativo de posgrado otorga más flexibilidad a la oferta de posgrados, en tanto determina tres tipos de posgrado: estructurados, semiestructurados y personalizados. Tal flexibilidad tiene algunas limitaciones, pues dispone que la habilitación de la oferta a distancia sea para los cursos, habiendo excepción para las prácticas que existieran en dichas carreras, y a la obligatoriedad de presencialidad en el momento de defensa de presentación de las tesis cuando corresponde. Establece que tanto las maestrías como los doctorados deben tener una defensa oral y pública en una sede física de la institución universitaria, preferentemente donde se dicta la carrera. Podría definirse a esta norma como parte de la tercera generación de políticas de regulación en educación a distancia siendo la primera la de creación de instituciones, la segundo de habilitación de ofertas a distancia por parte de las instituciones presenciales, y la tercera la habilitación de ofertas 100% virtuales La regulación de los procesos de oferta a distancia dispone la obligatoriedad de los reglamentos, la plataforma, las formas en que se propone la evaluación, el carácter presencial de la práctica cuando se incluya en el programa académico y las características de las unidades de apoyo (tecnológica y académica) cuando así se prevean. Dispone que, en el momento de la solicitud de autorización de la oferta, los recursos de aprendizaje de la carrera que requieran los estudiantes durante el primer semestre se deben presentar de manera total. No obstante, un nuevo cambio se produjo en el 2017. En ese año, la Resolución 2641modificó la normativa de regulación de la educación a distancia en el nivel superior, del año 2004, en los aspectos específicos de la oferta de grado y pregrado. La nueva normativa fue resultado de un amplio consenso y discusión entre la Secretaria de Políticas Universitarias, el Consejo Nacional de Universidades y la agencia de acreditación CONEAU.
El eje de la nueva norma es una mayor flexibilización con aumento de las diversidades de tipologías en la oferta de educación a distancia, incorporando la oferta virtual que pasa a habilitarse para el grado sujeta a diversos criterios. Entre ellos, establece que la educación a distancia, sea semipresencial o virtual, siempre tendrá un profesor designado que dicte clases o realice seguimiento de los docentes auxiliares (tutores). La norma dispone el fin del modelo separado de lo presencial y la distancia, disponiendo que en las carreras presenciales hasta el 50% de la carga horaria se pueda realizar mediante el dictado a distancia. En esta línea, dispone que cuando en la oferta presencial sea realizado a distancia entre el 30% y el 50%, se someta a evaluación este sistema de educación a distancia. Asimismo, en los casos de carreras presenciales intensivas, se deben hacer explícitos los modelos de apoyo a distancia. La educación no presencial se define como aquella en la que la oferta presencial es menor que el 50%. Bajo la modalidad a distancia se puede ofertar desde pregrado a posgrado. El sistema argentino constituye un modelo de regulación donde el licenciamiento y la acreditación se han articulado de manera conjunta a cargo de la CONEAU. Actualmente se ha incorporado una categorización en la que el primer nivel de la acreditación (A) es obligatorio y las categorizaciones de mayor calidad (B y C) son optativas. Las carreras de riesgo social tienen que alcanzar el nivel de obligatoriedad. La reglamentación establece que la educación a distancia debe tener los mismos estándares de evaluación que la educación presencial y que los sistemas de educación a distancia de las instituciones del país deben pasar por procesos de evaluación. En tal sentido, se avanza hacia una evaluación obligatoria específica de los procesos internos de gestión de la educación a distancia en los niveles mínimos de estándares requeridos. La normativa no obliga a la existencia de unidades de apoyo, pero estas se diferencian entre aquellas para las actividades académicas y aquellas para las actividades tecnológicas. Establece que las actividades académicas serán las clases presenciales, las tutoriales, las prácticas o las evaluativas. También pueden existir unidades de apoyo mixtas. Las unidades de apoyo pueden ser figuras jurídicas externas, permitiendo por ende la tercerización o franquicia. La reglamentación establece que son obligatorias las prácticas presenciales cuando se trata de carreras de grado de interés social, y que además así lo establecen los estándares de acreditación. En este sentido, es una regulación con alta variabilidad en función de lo que resuelva la agencia de acreditación CONEAU. 3.
LA EDUCACIÓN A DISTANCIA Y SU REGULACIÓN EN PERÚ
Como en la mayoría de los países de la región, los datos de la educación a distancia en Perú son escasos y poco actualizados. Sin embargo, para el 2010 ese país registraba una matrícula de educación a distancia, en sus diversas modalidades, de 60.882 estudiantes que representaban el 7% de la matrícula. Esta incidencia es inferior a los indicadores de la región, y corresponde a un escenario cuantitativo de países con escasa regulación. La participación de la matrícula a distancia en el país se distribuía en 35.089 estudiantes en la modalidad semipresencial y 24.793 en la modalidad no presencial, que representaban respectivamente el 4% y el 3% de la educación superior. Ello mostraba la existencia de multimodalidades, amparadas por la autonomía de las universidades, no en un marco de regulación específico. Tal oferta a distancia estaba concentrada en una cantidad pequeña de las 137 universidades existentes y, especialmente, en algunas de las 86 universidades privadas para ese momento, a nivel del grado. En el sector privado, a nivel del grado, el 10% de los estudiantes realizaba sus estudios a distancia o de manera semipresencial. En contraste, en el sector público, también a nivel del grado y con 51 universidades, la matricula a distancia y semipresencial solo alcanzaba el 4% del total de sus estudiantes. En el sector de posgrado, la matricula semipresencial y a distancia alcanzaba a 9.790 estudiantes y representaba el 17% de los estudiantes de este nivel. El 14%, o sea, 8.062 estudiantes, estaba bajo ofertas semipresenciales y el 3% restante en ofertas a distancia. A diferencia el sector público, que solo tenía el 7% de sus estudiantes bajo estas modalidades; por lo que es en el sector privado y en el nivel de posgrado donde se han expandido los modelos semipresenciales y a distancia en el país. Este modelo a distancia semipresencial de tipo blended-learning se ha manifestado en una red de centros de apoyo o filiales para apoyar las actividades con muy diversos grados de desarrollo y de funcionamiento, que algunas veces ha sido más educación intensiva de fin de semana que educación a distancia. La muy irregular composición de muchas de estas sedes ha sido un foco de fuerte crítica por parte de los organismos públicos que han buscado limitar su crecimiento. La Ley de Educación Superior de 1983 no había habilitado la existencia de ofertas de educación superior a distancia, pero al amparo de la autonomía de las universidades y de la Ley General de Educación de 2003 (Ley 28044), que definió esta modalidad, año tras año ha ido aumentando el número de universidades, la cantidad de programas a distancia y la matrícula, todo ello en el marco de una confusa legislación, ya que no se podían autorizar programas a distancia por no existir un basamento en la ley universitaria (Rodríguez, 2017). Esta ausencia de un marco de regulación en la educación a distancia en el Perú ha determinado que esta modalidad tenga una expansión marginal y con baja aceptación; esto, comparativamente con los restantes países de la región. La ausencia de claros estándares de regulación, en tanto sus ofertas responden a diferentes estándares —a causa de la autonomía de las universidades—, le otorgó una fuerte diferenciación y una competencia por precios. La existencia de su baja oferta se verificaba, por ejemplo, en la alta cobertura en la capital y la escasa cobertura en el interior, donde debería haber existido mayor oferta.
En el 2012, a pesar de que Lima contaba con aproximadamente el 27% de la población del Perú, cifras del INEI señalaban que el 41,7% de la población de estudiantes de pregrado estudiaba en la capital. Mostrando una alto desequilibrio regional por una concentración mayor de la matrícula en la capital que apenas tiene el 39% de las universidades existentes. La educación superior en Perú inició un nuevo ciclo como resultado del cambio de su marco legal con la aprobación de nuevas leyes de regulación, dadas por la Ley Universitaria 30220 del año 2014 y la Ley de Institutos y Escuelas de Educación Superior 29394 del 2015. Estas reconfiguran el sistema de educación superior en el país y cierran el largo ciclo iniciado de apertura que facilitó la diferenciación, dado por la Ley de Universidades 27733 de 1983, y apoyado además por diversas normas posteriores que conformaron una dinámica universitaria centrada en la autonomía pública, la libertad de mercado privado, la autorregulación sistémica entre las universidades públicas y privadas a través de la Asamblea Nacional de Rectores (ANR), un escaso financiamiento público y una prevalencia de lógicas de mercado, incluyendo ofertas con fines de lucro. La aprobación de este nuevo marco de regulación constituye un punto más en el pasaje de la fase de la diferenciación institucional a la de regulación gubernamental, de la segunda a la tercera fase de la educación superior en América Latina como hemos referido (Rama, 2016). Se abre un ciclo universitario más centrado en un mayor control de la oferta (Rama, 2006). Esta se inició muy tibiamente en Perú con la ley de creación del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE) en el 2006, que asumió la potestad de autorizar y evaluar la creación y funcionamiento de filiales universitarias a través del Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Superior Universitaria (CONEAU). Sin embargo, su carácter voluntario y la continuación de la creación de universidades, programas, sedes y filiales, no permitió que se cumplieran sus fines. Además, la ley de creación del SINEACE tuvo muy baja instrumentación. Todo ese contexto derivó que en diciembre del 2012 se aprobara una Ley de Moratoria, que impidió la creación de nuevas universidades y filiales por un periodo de cinco años. La educación a distancia se expandió de manera dominante como educación semipresencial con apoyo de sedes y filiales en el interior, con algunos apoyos en recursos de aprendizajes y/o plataformas, y sin un marco de referencia. Hubo varias iniciativas de la Asamblea Nacional de Rectores (ANR), que inclusive presentó un anteproyecto de ley al parlamento, pero finalmente ello no prosperó.
La nueva Ley Universitaria 30220, aprobada en el 2014, suprimió la Asamblea Nacional de Rectores y creó la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (SUNEDU) como organismo público técnico especializado adscrito al Ministerio de Educación, con autonomía técnica, funcional, económica, presupuestal y administrativa, y con naturaleza jurídica de derecho público interno y pliego presupuestal. La Ley establece un marco de regulación altamente simplificado y restrictivo de la oferta de la educación a distancia, con un perfil homogéneo de la oferta universitaria, y con prohibiciones de oferta en los niveles de posgrado. En general, el enfoque de la normativa se apoya en un paradigma por el cual la calidad de la oferta universitaria se asocia a su carácter presencial, con escasa diferenciación de tipologías, limitante de la diversidad institucional y sin valorización de la innovación tecnológica en el funcionamiento de la oferta universitaria. Se podría sostener que este marco legal corresponde a la primera generación de regulación de la educación a distancia vista regionalmente, pero que tiene su basamento en la inexistencia de regulaciones anteriores. Esta ley universitaria promueve un tipo de educación superior presencial, catedrática y de investigación. Los elementos mencionados destacan en relación al tratamiento dado a la educación a distancia, a la innovación pedagógica, al uso de las tecnologías de la comunicación y de la información. En tal sentido, la norma fue claramente restrictiva de esos componentes y estableció un marco normativo que no permite un uso eficiente de los avances de las tecnologías de comunicación a información. La norma principal no excluye la educación a distancia, sino que establece que la universidad puede definir la modalidad y que esta puede ser presencial, semipresencial y a distancia. Sin embargo, a la par, define un modelo de regulación y de exigencias específicas para la educación a distancia que limita fuertemente la modalidad virtual e impone el modelo semipresencial. En tal sentido, el artículo 47 de la nueva ley expresa que los estudios de pregrado de educación a distancia no pueden superar el 50% de los créditos totales de la carrera bajo esta modalidad. El artículo central de la regulación de la educación a distancia en la nueva ley establece: Artículo 47. Educación a distancia Las universidades pueden desarrollar programas de educación a distancia, basados en entornos virtuales de aprendizaje. Los programas de educación a distancia deben tener los mismos estándares de calidad que las modalidades presenciales de formación. Para fines de homologación o revalidación en la modalidad de educación a distancia, los títulos o grados académicos otorgados por universidades o escuelas de educación superior extranjeras se rigen por lo dispuesto en la presente Ley. Los estudios de pregrado de educación a distancia no pueden superar el 50% de créditos del total de la carrera bajo esta modalidad. Los estudios de maestría y doctorado no podrán ser dictados exclusivamente bajo esta modalidad.
La SUNEDU autoriza la oferta educativa en esta modalidad para cada universidad cuando conduce a grado académico. Este artículo, por la forma en que está redactado, permite que algunos cursos puntuales puedan ser cien por ciento virtuales y otros cien por ciento presenciales, si se cumple con que en total se está por encima del 50% de presencialidad. Sin embargo, esta también facilita un modelo semipresencial del 50% como modalidad de oferta de la educación a distancia. Muy rápidamente hubo un proceso de desaparición de múltiples ofertas de acceso a distancia que se transformaron en semipresenciales, ya que las instituciones que han sometido sus cursos al licenciamiento por el SUNEDU, de acuerdo con la nueva ley, muestran que los programas a distancia o semipresenciales están perdiendo sus características, aumentando las horas de tutorías presenciales o de aulas presenciales para ajustarse a la norma del 50/50. El mayor impacto de la nueva regulación es en el sector de posgrado, ya que la norma dispone que los estudios de maestría y de doctorado no pueden ofrecerse bajo la modalidad a distancia, sino que deben ser semipresenciales o presenciales. En tanto esta ley define las limitaciones de las maestrías tanto profesionales como de investigación, en educación a distancia solo puede ofrecerse a nivel de posgrado a los diplomados, que es el primer escalón del posgrado y que corresponde a estudios cortos de perfeccionamiento profesional, en áreas específicas y para las cuales se debe completar un mínimo de 24 créditos. Esta restricción no resuelve la situación confusa de la normativa anterior, y limita la expansión de la cobertura así como restringe la innovación pedagógica en la oferta universitaria, limitando el acceso fuera de las grandes ciudades. A estas limitaciones se agregan a otras de tipo tecnológicas y de conectividad para facilitar ofertas a distancia, ya que para el 2015, aunque los hogares con telefonía móvil eran el 79,7% del país, los hogares con Internet apenas representaban el 20,2%. Hay además en el cuerpo normativo de la Ley de Universidades del 2014 una visión claramente negativa respecto a la educación a distancia. En tal sentido, en los artículos que establecen los requisitos para las diversas autoridades (del SUNEDU, artículo 17) y para la dirección de las universidades, se dispone que el doctorado como exigencia académica deba ser presencial. 4.
LA EDUCACIÓN A DISTANCIA Y SU REGULACIÓN EN BRASIL
Brasil ha tenido una destacada normativa y regulación de la educación a distancia apoyada en el artículo 80 de la Ley de Directrices y Bases de la Educación Nacional 9394 (LDB) del año 1996, que habilitó la modalidad y cuya reglamentación en el 2006 —a través del Decreto 9057— impuso un sistema semipresencial basado en la existencia de polos de las universidades con altos requisitos y estableció un marco de funcionamiento limitado (Lupión et al., 2010). Ello correspondió a una primera fase caracterizada por una oferta semivirtual con apoyo de polos, fuertes requisitos para su autorización y lentos trámites burocráticos al estar sujetos a evaluación in situ por pares. Aunque el modelo estaba altamente asociado a enfoques presencialistas, creció fuertemente dada una estructura de precios muy inferior a la educación presencial, una fuerte selectividad pública y una alta regionalización de la oferta a distancia en un contexto de muy fuerte crecimiento de las demandas de acceso, derivando en una fuerte concentración de los proveedores. Con áreas limitadas de oferta, costos bajos por la alta concentración y una amplia cantidad de polos, en pocos años la cobertura alcanzó cerca del 20% de la matrícula, constituyéndose en el factor más dinámico del crecimiento enorme de la educación superior del Brasil desde la década pasada. Esta normativa de la educación a distancia tuvo un cambio con la aprobación del Decreto 9057 del 26 de mayo del 2017 y la Portería 11, que buscaron flexibilizar los accesos y reducir los monopolios en la oferta. Las nuevas normas modifican fuertemente el marco de regulación anterior, del año 2006, que había sido la base del fuerte proceso de expansión de la modalidad bajo un formato semipresencial y que, además, había producido un crecimiento importante de la modalidad con una concentración de la oferta en pocos grupos. La nueva norma permitió la inclusión de la oferta cien por ciento virtual, pasando de una modalidad única a un formato multimodal que abre un nuevo escenario en el país. La norma incluso legaliza la existencia de polos fuera del país. No se constriñe a habilitar ofertas en educación superior, sino que habilita la oferta a distancia en otros niveles sujeta a las autorizaciones de esos ámbitos, promoviendo el acceso en especial para las personas impedidas de movilizarse (por razones de salud, por estar radicadas en el exterior o privadas de la libertad, o por residir en regiones sin la existencia de ofertas presenciales). La nueva norma dispone la autorización de ofertas a distancia en la formación de grado y en posgrados latu senso, y deja a resolución de la Fundación de Coordinación de Perfeccionamiento de Personal de Nivel Superior (CAPES) la aprobación específica de las ofertas de educación a distancia en el nivel de maestría y doctorado.
En los procesos administrativos de autorización, la norma dispone que solo se evaluarán las sedes por medio de diversos parámetros centrales de la institución y no individualmente. Además, la norma autoriza la realización de actividades académicas, no solo en las sedes y centros de apoyo sino también en ambientes profesionales, con lo cual facilita una alta descentralización de las oferta a distancia, con múltiples alianzas o acuerdos de tercerización. Incluso facilita que las actividades de los polos se puedan articular entre varias instituciones mediante acuerdos entre ellas, de manera autónoma. El marco conceptual de la nueva norma es asociar la libertad de creación de polos a la calidad de las instituciones a través del concepto institucional de estas. Cuanto mayor es la calidad de la institución —dada por su “nota institucional”— mayor libertad tiene de creación de centros de apoyo, los cuales a su vez pueden ser propios o ajenos, pero bajo acuerdos de responsabilidad. La nueva norma amplia las modalidades, flexibiliza los controles, asocia la oferta a la calidad de la institución —a más calidad, más libertad de ofrecer servicios sin mecanismos de control previo— y, además, pone foco en los resultados y los compromisos de las instituciones. En este marco de nuevas políticas de flexibilización y diferenciación de modalidades, y dada ya la alta escala de la cobertura, es de suponer que la educación superior a distancia continuará creciendo fuertemente. Esto permitirá a Brasil seguir constituyéndose en el país con el sector de educación superior más grande y con mayor incidencia de la región.
LA EDUCACIÓN A DISTANCIA Y SU REGULACIÓN EN EL SALVADOR
La oferta de educación a distancia en el país es escasa dadas las dimensiones del país y la alta cantidad de instituciones existentes en el sector privado que, a su vez, presentan una importante regionalización favorecida por el alto porcentaje de población rural. El eje central de la cobertura de la educación superior a distancia descansa en la alta migración poblacional. Esta ha promovido una oferta a distancia transfronteriza virtual que representa menos del 1% de la matrícula, y que en su mayoría corresponde a personas que residen fuera del país, que emigraron. En el año 2012, por medio del Decreto 19 se aprobó el Reglamento Especial de la Educación no Presencial en El Salvador, por parte del Ministerio de Educación. Aunque esta es la primera norma aprobada en el país en la materia, por su contemporaneidad y por incorporar la educación cien por ciento virtual, puede considerarse como una norma de tercera generación de la educación a distancia. El eje hilvanador de la norma es su amplia definición de la educación a distancia por su carácter no presencial, y la articulación entre las dos modalidades. Distingue dos dimensiones: la relación no presencial sin obligación de presencia física y aquella con alguna presencia. La diferenciación está dada por la ausencia total o parcial de los estudiantes, docentes o tutores. En tal sentido se diferencia entre modalidad no presencial y modalidad mixta-semipresencial. La norma habilita el tránsito entre ambas modalidades, pero limita que no se puedan cursar a la vez. Sin embargo, establece que los programas de educación a distancia deben tener equivalencias con las ofertas presenciales, con un sistema preestablecido de equivalencias. Asimismo, dispone que se puedan realizar equivalencias con pruebas. La norma autoriza las ofertas tanto a nivel del grado como del posgrado, y establece que los cursos deben ser anuales o semestrales con un mínimo de 16 semanas para cada curso. En tal sentido, la norma no habilita la confluencia de intensidad de enseñanza y distancia. Las instituciones deben garantizar que las personas que ingresan al campus virtual sean las personas que corresponden; la evaluación puede ser virtual y solo en caso de ser necesaria, presencial. La norma dispone que la asesoría, la tutoría e incluso el diseño puedan ser realizados por la misma persona, permitiendo modelos no presenciales menos complejos, probablemente de acuerdo a la dimensión del mercado. Se dispone, finalmente, un tutor por cada dos grupos de 15 personas en cada programa. El marco normativo fue el eje para impulsar la conformación de un programa Universidad en Línea Educación a Distancia, un sistema de educación superior a través de las modalidades en línea y a distancia, entre la única universidad pública y el gobierno desde el 2016. El programa espera aumentar la cobertura pública por medio de 16 sedes equipadas, 12 de las instalaciones del Ministerio de Educación de El Salvador (MINED) y 4 en la Universidad de El Salvador. Para el 2016, el sector público cubría el 27,5% de la matrícula total de 168.016 estudiantes de educación superior. 6.
LA EDUCACIÓN A DISTANCIA Y LA REGULACIÓN EN PARAGUAY
En el año 2013, Paraguay aprobó la Ley de Educación Superior 4995. Esta ley favoreció la habilitación de la educación a distancia y condujo a la resolución 63, de febrero del 2016, del Consejo de Educación Superior (CONES) , por la cual se aprobó el Reglamento de la Educación Superior a Distancia y Semipresencial. La norma dispone que los programas a distancia puedan ofrecerse en instituciones legalmente habilitadas que dispongan de infraestructura, equipamientos y profesores capacitados, y que sus programas de pregrado, grado y posgrado, incluyendo doctorado, sean autorizados; diferenciando entre una modalidad e-learning (virtual) y una b-learning (semipresencial). Sin embargo, dispone que al menos un examen debe ser presencial, aun cuando habilita que en casos especiales pueda ser a distancia. Asimismo, dispone la existencia de instituciones a distancia considerando sus especificidades, requiriéndose docencia, investigación y extensión. Concibe un equipo de trabajo y diferencia tareas entre docentes especialistas, tutores o asesores, especialista en diseño instruccional y soporte tecnológico. La norma no regula las características de los centros de apoyo, pero promueve ofertas interuniversitarias e incluso alianzas entre instituciones extranjeras y nacionales. Los títulos no se diferencian entre las distintas modalidades, y se dispone que el CONES establezca las áreas en las que se puede implementar la modalidad a distancia. De acuerdo con la regulación de la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEAES), algunos programas deben estar acreditados para su oferta.
LA EDUCACIÓN A DISTANCIA Y SU REGULACIÓN EN COSTA RICA
El país tiene un sistema de regulación dual, por lo que existen dos normativas en general. Una, de tipo autónoma, referida a las universidades públicas, que se articula en estándares del Consejo Nacional de Rectores (CONARE) y otra, que impacta sobre el sistema de educación superior privada a cargo del Consejo de Educación Superior Privada (CONESUP) de 1981. La Ley de Creación de la Universidad Estatal a Distancia (UNED), de 1977, por mucho tiempo se constituyó en el marco de referencia acerca de la regulación sobre la educación privada en materia de educación a distancia. Esto, hasta el Decreto Ejecutivo 35810 del 20 de enero de 2010, cuando incorpora en su reglamento los “Lineamientos por seguir en materia de Educación Universitaria Virtual” con la reglamentación de los cinco artículos incorporados al Reglamento del CONESUP, por los cuales se habilita la nueva modalidad (Rodríguez, 2017). En esta regulación sobre el sector privado se aceptan todas las propuestas tales como enseñanza semi-presencial, no presencial, abierta, educación en línea, aprendizaje electrónico (e-learning), aprendizaje combinado (blearning), aprendizaje en red (networklearning), aprendizaje o comunicación mediada por computadora (CMC), cibereducación, teleformación y otras. Además, se dispone que las instituciones de educación superior deben contar con una organización académica de gestión, seguimiento y evaluación específica para la modalidad. Asimismo, debe haber programas de capacitación docente en las tecnologías y las metodologías pertinentes a esta modalidad. La normativa regula que si se tiene aprobada una carrera presencial solo debe hacerse una ampliación en los aspectos relacionados con la modalidad virtual. Para esta aprobación, el CONESUP dispuso que las universidades, para ofertar, requieran de la existencia de a) organización virtual, b) infraestructura y equipamiento, c) soporte tecnológico y funcionalidad, d) disponibilidad y plan de producción de recursos de mediación educativa, e) estimación cuantitativa de los tiempos de las actividades, f) normativas de interés para los estudiantes, g) perfiles de los docentes y sus responsabilidades académicas, incluyendo capacitación, h) evaluación del aprendizaje, condiciones de seguridad y confiabilidad de las pruebas. Más allá de estos requisitos, existe una supervisión continua de la modalidad virtual. En el 2017 se aprobaron los primeros programas para la oferta virtual del sector privado. En el país, la oferta a distancia es fundamentalmente pública, a cargo de la UNED, aunque la matrícula privada en el sector de educación superior es mayor que el 52%. A pesar de la sobreoferta institucional, la educación a distancia privada es marginal frente a la oferta de la UNED, que ha pasado de un modelo unimodal a incorporar la virtualidad (Torres y Castillo, 2009).
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