LA REGULACIÓN DE LA EDUCACIÓN A DISTANCIA EN AMÉRICA LATINA

La regulación, como obligación o prohibición de hacer o de límites en la libertad de hacer

tiene múltiples causas históricas, políticas, legales y culturales.

Y también múltiples soportes conceptuales, desde la ética del accionar de las personas e instituciones hasta el establecimiento de estándares mínimos para proteger al consumidor, pasando por el establecimiento de límites para restringir el ingreso ante “problemas del polizón”, hasta la protección social o de los ciudadanos o consumidores. Asimismo, uno de sus roles es direccionar las actividades públicas o privadas hacia determinada orientación de las ofertas, impulsando o limitando determinadas trayectorias. En general, uno de sus basamentos más profundos es el económico, en tanto algún oferente puede ser deshonesto en la competencia. Por su parte, los consumidores no siempre están completamente informados o, incluso, capacitados para acceder a manejar la información, o reducir las asimetrías informacionales. En este sentido, es una de las funciones más importantes de la regulación en dinámicas donde hay múltiples actores de mercado. Desde este punto de vista, la regulación se asocia a la existencia de “fallas de mercado” que requieren ser subsanadas, lo cual lleva a los gobiernos a plantear la necesidad de la intervención pública en la educación superior con el objetivo de establecer criterios y limitaciones a la prestación de determinados servicios. Sin embargo, en el caso de la regulación de la educación a distancia, lo dominante ha sido la limitación y el acotamiento de las posibilidades tecnológicas, atendiendo a temas de calidad y a temas de resguardo de los mercados docentes, de profesionales o de las instituciones, fundamentalmente presenciales. En tal sentido, la normativa de la educación a distancia ha sido en general limitativa. A ello se han agregado concepciones sobre la calidad de los aprendizajes bajo la modalidad, muchas veces correctamente sustentados respecto de los niveles de calidad durante los inicios de la educación a distancia de tipo semipresencial, pero ineficiente para los nuevos entornos virtuales.

Esta normativa, sin embargo, a pesar de las resistencia está siendo evolutiva asociada al propio desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación, a la comprensión de las potencialidades de su aprovechamiento en términos educativos, al aumento del conocimiento sobre las dinámicas educativas a distancia y al cambio de los paradigmas tradicionales que asociaban de manera directa calidad y presencialidad. En general, en educación superior, la regulación se ha posicionado fundamentalmente en los siguientes ejes: a) Establecimiento de estándares mínimos de calidad de la oferta, asociados preferentemente para los oferentes no públicos. b) Ofrecimiento directo de los servicios educativos en forma gratuita o subsidiada. c) Creación de incentivos a la oferta privada y/o pública tanto en los aspectos de calidad, cobertura y equidad. Los estándares mínimos de funcionamiento y de oferta se estructuran, en general, sobre la base de la protección del interés público y del usuario de los servicios públicos. Esto, al tiempo, se ha analizado en América Latina asociado a un relativo pasaje desde un Estado educador hacia un Estado evaluador (Rodríguez Ostria, 2000). También se ha considerado que esta dinámica es resultado de la diferenciación institucional pública y de una expansión de la oferta privada que facilita el establecimiento de políticas sistémicas de aseguramiento de la calidad (Lemaitre, 2005). El establecimiento de un nivel mínimo de estándares obligatorios de la oferta de educación superior (tanto en educación a distancia o presencial), en condiciones de mercados competitivos, tiende a ser sistémico y a descansar en la búsqueda de la igualdad: que los diferentes oferentes compitan y ofrezcan servicios bajo estándares mínimos comunes. Es una política pública que se asocia a un universalismo básico en la oferta. No obstante, en la región, por la autonomía de la primera reforma universitaria y la diferenciación privada de la segunda reforma, se ha conformado en general un modelo bimodal de regulación público-privado, en el cual no siempre los estándares son comunes.

Financiamiento

Tampoco el financiamiento es similar, siendo uno estatal y el otro de mercado. Además, los estándares se han ido modificando, en general hacia mayores exigencias a medida que la sociedad se democratiza, que aumenta su complejidad y sus demandas sociales, y que las propias dinámicas de la política pública aumentan el protagonismo fiscalizador del Estado (Rama, 2006). Al tiempo, este aumento de estos estándares se constituye en uno de los determinantes de la lógica de la competencia entre los diversos oferentes, que se retroalimenta directamente con los precios de las matrículas. Los estándares mínimos fungen en tal sentido tanto como una barrera de entrada a nuevos competidores —anulando sus ingresos de tipo “polizonte”, aumentando las exigencias y restringiendo el mercado a los actores ya consolidados—, así como también —e inversamente —un mecanismo que impulsa la salida de aquellos competidores que no tienen capacidad de asumir los nuevos costos y requisitos que imponen los estándares elevados. La regulación mediante el establecimiento de indicadores mínimos de cumplimiento obligatorios se asocia a la construcción de las competencias básicas que debe adquirir cada persona en términos de saber hacer y de su ciclo escolar respectivo. Ellas se caracterizan, en general, por ser mínimos curriculares, académicos institucionales, de infraestructuras o de aprendizajes esperados. Son regulaciones que más allá de sus características específicas, tienden a imponer determinados modelos educativos, al fijar las variables mínimas de docentes, infraestructura, currículos, cargas académicas, perfiles de egreso, tipos de evaluaciones, sedes de apoyo, relación de tutores por estudiantes, áreas en las cuales se puede ofertar, etc. En esta lógica gubernamental del aseguramiento de la calidad, que se ha conformado desde mediados de los años 90 en toda la región —marcada por la tendencia a la regulación—, es que se soportan los diversos modelos educativos a distancia en la región, con sus propias diferenciaciones y tipologías (Rama, 2008). La primera generación de políticas normativas en educación a distancia estuvo marcada por las leyes de creación de las universidades a distancia en los años 70 y 80 en Costa Rica (UNED), Venezuela (UNA) y Colombia (UNAD).

Posteriormente se establecieron los marcos normativos de la educación a distancia, que de hecho se caracterizaron por imponer el modelo semipresencial a través de unos criterios mínimos de una oferta que obligaron a momentos presenciales, presencia de tutores y sedes de apoyo. Fueron las políticas de regulación de la educación a distancia de segunda generación las que impusieron criterios mínimos de prestación del servicio que no solo establecían los límites de la libertad de innovar sino que, de hecho, establecían las formas de funcionamiento de la modalidad. Eran criterios que limitaban algunas ofertas de carreras, imponían la existencia de centros de apoyo presenciales, determinaban un porcentaje de actividades presenciales y fijaban que los exámenes o defensas tenían que realizarse de manera presencial. Estas normas impusieron un modelo unimodal a distancia de prestación del servicio educativo con limitaciones de oferta, y este permitió la existencia de un sistema bimodal: presencial y a distancia (semipresencial) que limitó por normatividad la competencia y la innovación. Hasta muy recientemente, la educación superior en América Latina fue en su totalidad unimodal de tipo presencial. Recién a inicios de los años 80, como parte de un proceso tardío y exclusivamente en pocos países tales como Colombia, Venezuela, Costa Rica y México, se comenzaron a introducir ofertas públicas de educación a distancia sobre la base fundamentalmente de la creación de instituciones orientadas a ello, que definimos como de primera generación. Al tiempo se desarrolló un proceso más amplio de diferenciación de modalidades de enseñanza y de la propia educación superior. Como ya hemos mencionado, esto fue acompañado —posteriormente, en los años 90— por el ingreso de instituciones privadas orientadas a ofertar educación a distancia bajo modelos semipresenciales, así como por el aumento de estas ofertas por parte de instituciones tradicionales presenciales. En esos contextos se aprobaron normas de regulación de la educación a distancia en diversos países, consolidando así el modelo semipresencial. Finalmente, desde los años 2000, con la digitalización se inició un mayor crecimiento de estas ofertas semipresenciales mediante la inclusión de componentes virtuales y con el uso de plataformas tipo LMS. En algunos países, ello ha ido permitiendo la diferenciación al interior de la modalidad a distancia y ha posibilitado una transición, que se hizo bastante generalizada, desde ofertas semipresenciales a semivirtuales. En tal contexto tecnológico y también educativo y normativo, se produjo el inicio de ofertas cien por ciento virtuales con profesores interactuando en plataformas y no presencialmente, que fue facilitando el corrimiento de la matrícula. Esto comenzó a impulsar un cambio en la regulación y una presión para la habilitación de la modalidad totalmente virtual, así como formaciones híbridas o mixtas (blended learning) en la oferta a distancia.

En México y Colombia, por ejemplo, se produjeron tempranamente políticas de habilitación de ofertas virtuales: el Registro de Validez Oficial de Estudios (RVOE) en México y el Registro Calificado en Colombia, que establecen las características que deben tener los programas para ser autorizados en las distintas modalidades, esto es, se habilitan diversas tipologías o modelos de educación a distancia con sus propios estándares diferenciados de licenciamiento. En Colombia, por ejemplo, mientras que los programas a distancia eran el 5,2% del total de programas en el 2010, para el 2016 se habían reducido a 4,14%; mientras que los programas virtuales — que apenas eran el 2,46% del total de programas—, en el 2016 alcanzaron a 4,97% del total de los 13.398 programas, superando a los de distancia. La habilitación de la oferta a distancia virtual, que se está introduciendo crecientemente en la región en varios países, al tiempo ha permitido la oferta de multimodalidades. Nuevos marcos normativos admiten ofertas virtuales y con ello el pasaje desde un esquema bimodal (presencial y semipresencial a distancia), hacia dinámicas multimodales en las cuales se incluyen diversidad de combinatorias entre ofertas virtuales y presenciales y entre ellas ofertas cien por ciento virtuales sin actividades presenciales. En este contexto, ya se visualiza incluso la incorporación de ofertas del tipo MOOC (cursos masivos abiertos en línea) sin tutores presenciales ni en las plataformas, y al interior de las propias ofertas de programas a distancia. A continuación analizaremos algunas normativas de la educación a distancia en la región que permiten visualizar estos avances hacia la educación virtual, y sus propias diferenciaciones.

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