ANÁLISIS COMPARATIVO DE LA REGULACIÓN DE LA EDUCACIÓN

Los casos analizados deben verse en primera instancia

en el contexto de las evoluciones particulares de las dinámicas locales y de las demandas nacionales de diferenciación y facilitación de las oportunidades de acceso para aumentar la cobertura a distancia. Pero, al tiempo, estas evoluciones muestran también una convergencia relativa, asociada a la habilitación de la educación virtual que ha facilitado una transición de la educación a distancia tradicional hacia la virtualización.

Se verifica la existencia de multimodalidades en la educación a distancia como parte de una mayor diferenciación institucional de la educación superior en general. En la norma de Paraguay, por ejemplo, se habilita expresamente la existencia de instituciones a distancia y no solo de programas como en muchas de las restantes normativas. Es este un proceso general de aumento de la diversidad, más allá de la existencia de particularismos —como es el caso de Perú— que a diferencia de los otros casos se destaca por políticas de educación a distancia restrictiva y limitada a modelos semipresenciales. La región se caracterizó por el desarrollo inicial de una oferta especializada de educación a distancia semipresencial y, en los últimos años, se constata el inicio una nueva oleada de política pública que llamamos de tercera generación que habilita a las instituciones de educación superior a ofertar en forma también totalmente virtual. Esto introduce nuevas tipologías de modelos educativos a distancia, con compleja convivencia de políticas, tipologías, modelos y hasta culturas y formas de competencia institucionales. Esta dinámica puede ser vista como parte del propio proceso de diferenciación institucional (Clark, 1991) o de innovación de las universidades (Clark, 2000) en su desarrollo competitivo al tiempo que contribuye al aumento de la cobertura. La lógica bimodal —presencial y a distancia— y actualmente multimodal —al agregar la educación virtual— marca desafíos para una regulación que se ha expresado en el establecimiento de estándares mínimos de funcionamiento, mínimos para cada una de las distintas modalidades, junto con criterios obligatorios para todas. La evaluación mide insumos y procesos, no resultados de aprendizajes más allá de las distintas modalidades. La existencia de multimodalidades en la oferta a distancia es una derivación del pasaje desde las regulaciones exclusivas para la educación semipresencial a distancia típica de la primera y segunda generación de la educación a distancia, hacia la habilitación de ofertas virtuales. De hecho, las multimodalidades son resultado de la existencia de marcos normativos que han permitido la educación virtual en diversos países de la región, y de una conceptualización más flexible de las oportunidades de la educación a distancia. Ello es resultado de que las normativas se están flexibilizando para ajustarse a las nuevas realidades tecnológicas y demandas de mercado. Esta regulación bajo tipologías distintas es más compleja, al no ser fácilmente diferenciables las distintas modalidades. Incluso ello plantea límites para regular el pasaje entre las modalidades.

Tal es el caso de la legislación argentina y de la peruana, que diferencian en función de mínimos de presencialidad como parte de la cantidad de horas estándar de los cursos presenciales. Con la habilitación de la educación virtual se comenzó a producir un lento y persistente corrimiento de parte de la demanda estudiantil de educación a distancia a la modalidad virtual, así como el ingreso de un nuevo perfil de estudiantes, lo que tiende a cambiar las tradicionales resistencias e impulsa un pasaje entre modalidades. Este corrimiento de la demanda se asocia también a la conectividad, el costo de los equipamientos, la diversidad de ofertas, la caída de los precios de las matrículas y la desaparición de los costos de traslado. Sin embargo, también se mantienen nichos de demandas educativas que se articulan más eficientemente a unas modalidades de educación a distancia que a otras. La diferenciación de la educación a distancia está facilitando el aumento de la cobertura de la modalidad y de su mayor aporte a la matrícula en general. Las normativas tienden a diferenciar con diversa intensidad los estándares de habilitación para las dos modalidades a distancia: en Argentina y Ecuador están más detalladas, en tanto que las fronteras son más borrosas en El Salvador, Paraguay y Brasil. Ello también se da en las normativas anteriores de Colombia y México, respectivamente. En Argentina, Perú y El Salvador, la educación a distancia propende a una orientación —aun cuando no exclusiva— articulada con la educación presencial, donde los estudiantes realizan asignaturas a distancia o virtuales que se correlacionan con las presenciales. Esta dinámica de hibridación que no se devela fácilmente en las estadísticas, constituye una práctica creciente en muchas universidades que están reduciendo costos y aumentando flexibilidad gracias a los instrumentos de la educación a distancia. Existe, en tal sentido, una fuerte expansión de una educación híbrida (o también llamada educación semivirtual, mixta, combinada o blended learning) dentro de formatos tradicional y estructuralmente presenciales. La mayor hibridación, articulación o movilidad es uno de los ejes de las nuevas normas. En Brasil, hasta el 20% de la carga docente puede ser sustituida por el uso de NTIC interactivas. Varios países han ido permitiendo estas dinámicas educativas, las cuales se están produciendo con intensidad en múltiples universidades de la región (Bartolomé, García y Aguaded, 2018). Este fenómeno puede verse, por ejemplo, en el caso del Ecuador.

Régimen académico

Su Reglamento de Régimen Académico (RRA) del 2015, en su artículo 46, dispone: Los estudiantes podrán tomar hasta un 15%, en grado, y hasta un 20%, en posgrado, de las asignaturas, cursos o sus equivalentes de la correspondiente carrera o programa en otras modalidades de aprendizaje, en tanto exista la oferta en la misma u otra institución de educación superior, siguiendo los procedimientos establecidos por cada IES, y siempre que la carrera o programa estén acreditados por el CEAACES en la misma o superior categoría. (CES, 2013) Asimismo, el RRA impone que los programas sean de alta calidad para dar libertad de movilidad. Promoviendo la multimodalidad, el Reglamento adicionalmente dispone que las instituciones de educación superior puedan planificar el proceso de aprendizaje de una carrera o programa académico con este mismo o inferior porcentaje en otras modalidades de aprendizaje. En las diversas normativas analizadas no se establecen diferenciaciones en las certificaciones que aclaren que los estudios corresponden a una modalidad específica, salvo en Ecuador, que regula que las certificaciones son diferenciadas y deben tener aclaratoria en el título que especifique la modalidad en la cual fue aprobado por el Consejo de Educación Superior. La complejidad de crear diferenciaciones de las regulaciones para la diversidad de modalidades en ese continuo infinito en evolución, desde dinámicas presenciales a virtuales, parecería facilitar el establecimiento de sistemas de aseguramiento de la calidad que incorporen la medición de los resultados de los aprendizajes más allá de cuál sea la modalidad bajo la cual se adquirieron las competencias. Esto solo se aprecia en la normativa de Ecuador, donde la Ley Orgánica de Educación Superior (2010), dispone en su artículo 103 la creación de un examen nacional de evaluación de carreras y programas académicos al disponer que “para efectos de evaluación se deberá establecer un examen para los estudiantes de último año de los programas o carreras. El examen será complementario a otros mecanismos de evaluación y medición de la calidad”. Además de esto, la evaluación de los aprendizajes cumple el rol de validar el propio licenciamiento del programa, en tanto la norma establece que “en el caso de que un porcentaje mayor del 60% de los estudiantes de un programa o carrera no logre aprobar el examen durante dos años consecutivos, el mencionado programa o carrera será automáticamente suprimido por el Consejo Nacional de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad (…)”.

La norma dispone además que “en el caso de que se suprima una carrera o programa, la institución de educación superior no podrá abrir en el transcurso de 10 años nuevas promociones de estas carreras o programas”. Como mencionamos, la flexibilización de los procesos de enseñanza a distancia y también de la educación presencial con multimodalidades (semipresencial y virtual) parece correlacionarse con nuevos mecanismos de aseguramiento de la calidad que no solo realizan la evaluación de los insumos y procesos, sino que incorporan también la evaluación de los resultados de los aprendizajes como eje para evaluar y validar a los propios programas educativos. Brasil lo incorpora en la determinación del concepto o nota institucional que realiza el INEP, en el cual un componente de la definición está asociado a los resultados de los aprendizajes entre el ENEN y el ENADE y otro componente a la evaluación documental de insumos y procesos. En El Salvador, Costa Rica, Argentina, Perú y Paraguay ello está ausente. En Colombia y México, que tienen normativas de habilitación de la educación virtual anteriores, sí están presentes en la existencia de los Exámenes de Estado del ICFES (Colombia) y en las pruebas de CENEVAL en México, en este caso incluso como mecanismo de egreso específico alternativo. Las regulaciones de tercera generación de la educación a distancia se caracterizan por la inclusión de la educación virtual. Sin embargo, al tiemplo se constata el inicio de referencias reguladoras sobre la educación automatizada (MOOC), como en Ecuador, donde se habilita a la realización cursos MOCC en la malla curricular de los cursos virtuales hasta un determinado porcentaje, sujetos a la realización de evaluaciones, por parte de las instituciones, sobre esos aprendizajes y competencias. En tal sentido, aunque la región está frente a una transformación normativa pasando de regulaciones que habilitaron formaciones semipresenciales correspondientes a una etapa inicial en el desarrollo de la educación a distancia, a una segunda fase en la regulación por la cual se habilitan ofertas cien por ciento virtuales, es dable suponer y proyectar nuevas etapas de regulación futuras. Las primeras dos generaciones de regulación incluyen la presencia directa de los profesores y tutores, en tanto que los MOOC son ofertas sin existencia de apoyo docente directo.

El caso de Ecuador, esto podría verse como la génesis de una evolución normativa futura que podría ser la quinta generación de la regulación, tal como sugerimos más adelante. Un intento de clasificación comparativo de las fases de las normativas de regulación de la educación a distancia nos lleva a proyectar el siguiente escenario pasado y, pudiera ser, futuro. (Ver Cuadro n.° 3.) El esquema que se propone no corresponde a etapas sino a categorías centrales de la habilitación y de la orientación de la política pública, no necesariamente sucesivas ni en evolución obligatoria, sino referenciales. La diversidad de modelos y de tipologías en la educación a distancia y el funcionamiento bajo multimodalidades, y más intensamente cuando se habilitan recorridos articulados donde los estudiantes pueden pasar de una modalidad a otra con facilidad, establece más complejidades de la regulación en base a estándares mínimos. Ello por cuanto las multimodalidades imponen estándares diferentes de regulación de la oferta y de los criterios de habilitación. Las ofertas virtuales, entre las cuales se hallan las ofertas automatizadas tipo MOOC, en todos los casos se acompasan con ofertas semipresenciales, aumentando la diferenciación institucional y pedagógica de la educación a distancia y, de manera concomitante, constituyendo una de las bases que facilita el aumento del acceso y de la cobertura a distancia. La continua expansión de la educación a distancia en la región se asocia en uno de sus componentes a esta diferenciación institucional y pedagógica. Así, a medida que aumenten las aprobaciones de marcos de políticas de regulación más flexibles y que habiliten la diferenciación de modalidades, se alcanzarán mayores niveles de cobertura de la educación a distancia. Cuadro n.º 3: Fases de la evolución de la educación a distancia en América Latina Los análisis de las normas muestran habilitaciones diferenciales por áreas de conocimiento y de trabajo profesional, lo cual de hecho significa inversamente el establecimiento de reservas de mercado exclusivas para las ofertas de educación presencial. Esta situación se constata fundamentalmente en las áreas de salud o ingeniería. En algunos casos las limitaciones son por área de conocimiento —utilizando la Clasificación Internacional Normativa de Educación (CINE)—.

Escenarios confusos

Hay también escenarios confusos de limitaciones, como en Brasil, donde la Orden de Abogados de Brasil no habilitaba a presentarse a los exámenes de certificación y habilitación profesional a egresados de programas a distancia, ni tampoco el Ministerio habilitaba programas a distancia en el área de derecho, aun cuando ello no estaba en la norma. Tal es la política también implícita en Colombia para el ejercicio de los abogados e incluso para los docentes. Actualmente hay procesos en trámite de habilitación para la realización de ofertas a distancia en ambos países. No todas las limitaciones son normativas, sino que también hay múltiples resistencias políticas e ideológicas a habilitar carreras a distancia. El avance normativo que hemos analizado desde la habilitación de la oferta semipresencial hacia ofertas cien por ciento virtuales está cambiando el panorama regional de la educación superior a distancia que, actualmente, tendría la siguiente configuración. Cuadro n.º 4: Normas de licenciamiento de la educación a distancia en América Latina Sin embargo, en materia de las normativas específicas, no todos los países siguen los mismos derroteros sino que, tal como hemos analizado de manera comparada, hay caminos fuertemente diferenciados. Destaca el caso de Perú, que marcharía a contra tendencia al incorporar un modelo semipresencial con un máximo de 50%. Asimismo, existen modelos de regulación con alta libertad de oferta de las universidades, como en Guatemala. Particularmente, los nuevos marcos normativos se distinguen por cuanto dan mayor flexibilidad en la gestión y facilitan la estructuración de acuerdos de tercerización y de alianzas entre las instituciones, especialmente en la gestión de los centros de apoyo. Las rígidas políticas de regulación y de funcionamiento de la educación a distancia, que se establecieron en los inicios, parecen abandonarse hacia modelos más flexibles. En esta orientación, los centros de apoyo de la educación a distancia se van diferenciando en función de su ajuste a los tipos de ofertas disciplinarias y profesionales. Los modelos de franquicias en la gestión de los centros de apoyo se verifican en las legislaciones de Brasil, Argentina y Colombia, por ejemplo. A medida que se habilita la oferta virtual, y por lo tanto se facilitan ofertas transregionales e incluso transfronterizas, se flexibiliza la localización de los centros de apoyo y de sus formas de fiscalización. En tal sentido, se destaca en algunos de los nuevos marcos, especialmente en Ecuador y Brasil, la incorporación de componentes internacionales en la regulación, y especialmente en lo referido la apertura de centros de apoyo fuera del país. Esta es, a su vez, la génesis de políticas normativas en materia de educación transfronteriza, que definimos como de cuarta generación y que marginalmente se comienzan a manifestar en la región, al limitar a proveedores externos y al facilitar la internacionalización de los proveedores locales de educación a distancia.

La regulación de la educación varía significativamente de un país a otro debido a diferencias culturales, políticas, económicas y sociales:

1. Sistema Educativo:
   • Estructura y Organización: Los sistemas educativos pueden variar en términos de niveles (primario, secundario, superior), la organización de la administración escolar y la gobernanza (centralizada o descentralizada).
   • Currículo: Los países pueden tener currículos nacionales estandarizados o dejar más libertad a las escuelas para diseñar sus propios planes de estudio.
2. Financiamiento:
   • Fuentes de Financiamiento: Algunos países financian la educación principalmente a través de fondos públicos, mientras que otros pueden tener una combinación de fondos públicos y privados.
   • Acceso y Equidad: La forma en que se distribuyen los recursos y se garantiza el acceso a la educación para todos puede variar según el país.
3. Regulaciones y Estándares:
   • Acreditación y Evaluación: Los mecanismos para evaluar la calidad de las instituciones educativas pueden variar, desde agencias de acreditación independientes hasta sistemas gubernamentales de evaluación.
   • Normativas Docentes: Los requisitos para convertirse en maestro, las regulaciones sobre la capacitación y el desarrollo profesional docente pueden variar ampliamente.
4. Educación Especial y Necesidades Educativas Especiales:
   • La manera en que se atienden las necesidades de estudiantes con discapacidades o necesidades educativas especiales puede diferir en términos de recursos, apoyo y políticas específicas.
5. Tecnología y Educación a Distancia:
   • El grado de integración de la tecnología en la educación y las políticas relacionadas con la educación a distancia pueden variar según la infraestructura tecnológica y las prioridades educativas.
6. Derechos y Responsabilidades:
   • Derechos de los Estudiantes: Los derechos de los estudiantes y las responsabilidades de las instituciones educativas pueden variar, incluyendo aspectos como la libertad de expresión, la seguridad en el campus, entre otros.
7. Desafíos y Prioridades:
   • Los desafíos específicos que enfrenta cada país en términos de educación (desigualdad, acceso limitado, falta de recursos, etc.) pueden influir en las políticas y regulaciones educativas.

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